2014 : le conseiller territorial, qui sera-t-il (elle) ?

Au-delà des enjeux politiques nationaux, la campagne de terrain des élections cantonales de mars se focalise, pour le Parti socialiste, sur "la défense des territoires" contre le gouvernement. Et pour la droite, sur la sécurité, la réorganisation territoriale, la dépendance.
Avec une difficulté de taille: comment mener une campagne sur fond de réforme des collectivités qui aboutira à... la disparition des conseillers généraux et régionaux en mars 2014 auxquels succèderont les conseillers territoriaux qui demeurent encore, à droite comme à gauche, des ovnis politiques. Les socialistes, eux, affirment qu'ils abrogeront cette réforme en cas de victoire en 2012.
Aujourd'hui, il est légitime de s'interroger sur le futur conseiller territorial... quel sera son profil et, surtout, quelles seront ses relations avec les maires ?

Environ 3.500 élus devraient succéder aux 6.000 conseillers généraux et régionaux en 2014. Profil, emploi du temps, arbitrages... Leur cumul de responsabilités fait débat. Les maires s'interrogent sur leurs relations avec ces nouveaux élus.

C'est peu dire que le conseiller territorial intrigue. Ce nouvel élu, créé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, devrait cependant succéder, en mars 2014, aux conseillers généraux et régionaux. Sauf si le Parti socialiste remporte la présidentielle en 2012, auquel cas il abrogera la création de cet "ovni politique" qu'il juge anticonstitutionnel, à l'instar de quelques juristes.

A l'inverse, le gouvernement estime que le conseiller territorial permettra de "faire confiance à un élu local, au plus près de la réalité des territoires, pour clarifier les compétences et les interventions des départements et des régions et organiser leur complémentarité".
L'objectif du législateur est aussi de réaliser des économies (chiffrées à 77 millions d'euros par an dans l'exposé des motifs du projet de loi) sur le montant des indemnités versées aux élus puisque leur nombre sera quasiment divisé par deux. Ce qui est loin d'être acquis compte tenu du rôle des suppléants.

Quel profil ?

Il devrait s'agir la plupart du temps d’un homme d’une soixantaine d’années.
Le mode de scrutin retenu (uninominal majoritaire à deux tours) risque en effet de diminuer le nombre de femmes présentes dans les conseils généraux et régionaux, au grand dam des délégations aux droits des femmes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ces dernières soulignent en effet que les conseils généraux, qui fonctionnent aussi sur un scrutin majoritaire à deux tours, "ne comptent que 12,3% de femmes et constituent les assemblées les plus masculinisées de France".
Il faudrait en outre ne pas être trop âgé, compte tenu du double mandat.
De l'avis de tous, le futur conseiller territorial n’aura en effet probablement plus le temps d’exercer une activité professionnelle et le mandat ne "conviendra pas à ceux qui ont envie d’enfiler leurs pantoufles à 17h30", selon l’expression de Bruno Sido, président (UMP) du conseil général de la Haute-Marne.

"Une réunion de deux heures trente à la région l’obligera à prendre sa journée complète", estime Claudy Lebreton, président de l’Assemblée des départements de France (ADF).
En quelques mots, le conseiller territorial sera "un super-professionnel de la politique. Et ce, davantage que le député, alors que la France compte déjà trop de professionnels de la politique", souligne Jean-Pierre Balligand, maire de Vervins (02) et 1er vice-président de l’Association des petites villes de France (APVF).

Les plus optimistes pointent des avantages pour la vie démocratique. Jacques Pélissard, président de l’Association des maires de France (AMF), espère ainsi qu’"émergera une génération nouvelle d’hommes et de femmes investis dans les affaires publiques, qui pourront ensuite briguer des responsabilités nationales".

Quelle serait son organisation du travail ?

Les partisans du conseiller territorial se veulent rassurants. "Je suis bien à la fois parlementaire et maire. C’est une question d’organisation", souligne par exemple Jean-Patrick Courtois, sénateur-maire (UMP) de Mâcon (71).

Selon Bruno Sido, un grand nombre d’élus ont d’ores et déjà décidé de se consacrer exclusivement à leurs fonctions représentatives. "La sociologie des conseils généraux s’est modifiée ces dernières années. Lorsque je suis arrivé, on comptait encore plusieurs professions libérales, alors qu’aujourd’hui il ne reste qu’un ou deux médecins ou avocats."
Avec le double mandat, des ajustements dans l’organisation quotidienne seront nécessaires. Si certains plaisantent en recommandant d’investir dans une caravane pour travailler sur les routes, il est évident que les transports mobiliseront plus de temps. Jean-Pierre Balligand craint que ce soit le personnel administratif qui gère les dossiers. Pour Claudy Lebreton, une solution incontournable consistera à instaurer une sorte d'"attaché territorial" pour le nouvel élu.

Quelles implications matérielles

Dans ce contexte, les économies envisagées par le gouvernement sur les indemnités des élus paraissent illusoires.

"Les conseillers territoriaux et leurs suppléants, qui auront un rôle clé, devront être indemnisés, bénéficier d’un système de retraite, etc., comme les parlementaires", tempête Marie-Françoise Pérol-Dumont, présidente (PS) du conseil général de la Haute-Vienne. Les hémicycles régionaux devront aussi être agrandis. "Même à deux ou trois par bureau, cela demandera des aménagements", souligne Claudy Lebreton. "Les coûts de fonctionnement vont s’envoler.

En Bourgogne, le nombre de conseillers va passer de 57 à 135, qu’il va falloir loger, transporter, indemniser", résume François Patriat, président (PS) de la région.

L'Association des régions de France (ARF) a chiffré à environ 600 millions d’euros le coût total lié aux aménagements nécessaires.

Quelles relations avec les citoyens et les Maires ?

"Les conseillers territoriaux seront identifiables et les électeurs pourront s’adresser à eux. Actuellement, ils le font éventuellement avec l’exécutif régional mais jamais avec l'élu concerné", souligne Jacques Pélissard.

Pour certains, les relations avec les citoyens seraient demain assez proches de celles qui prévalent avec un conseiller général: "En milieu rural, un élu très présent et en milieu urbain, pas très visible", prédit Philippe Bluteau, avocat à la Cour.

"Les habitants ne sauront pas plus qui est leur conseiller territorial. Aujourd’hui, peu connaissent leurs élus, excepté leur maire et leur député -si celui-ci est aussi leur maire", estime Jean-Pierre Balligand.

"Pour les élus locaux, il n’y aura plus à s’inquiéter de savoir si la réponse vient du conseil général ou du conseil régional. Le nouveau système gagnera en efficacité pour les maires et les entreprises", affirme Jean-Patrick Courtois.

"Le maire aura un interlocuteur unique qui apportera une réponse cohérente car les périmètres d’intérêt ne se chevaucheront plus entre la région et le département", confirme Jacques Pélissard. De nombreux acteurs redoutent cependant que le clientélisme de proximité se maintienne.

Quelles implications matérielles ?

Les craintes portent essentiellement sur la disparition d’un argumentaire régional. Avec des nuances toutefois. Philippe Petit, avocat, redoute que le localisme prenne le pas. "Il était très difficile de vendre une idée régionale et cela va intéresser encore moins." "Le conseiller territorial ne va pas faire une campagne pour une sphère qui ne l’élit pas. La campagne électorale ressemblera à celle d’un conseiller général", confirme Philippe Bluteau. D’autres prédisent une campagne très politique, "car il y aura davantage de concurrence", souligne Jacques Pélissard. Le programme portera sur la politique régionale, mais selon lui "traitée du point de vue de l’intérêt des cantons". Ainsi, concernant le développement économique, les arguments seront développés "dans la perspective de les voir appliqués (une antenne de l’université) - ou pas (une nouvelle ligne de chemin de fer par exemple) - dans le canton", selon Philippe Bluteau.

Au quotidien, "le conseiller territorial sera dans l’impossibilité de faire la synthèse entre région et département pour la simple raison que 85% des compétences de ces collectivités sont distinctes, affirme Didier Arnal, président du conseil général du Val-d’Oise. Comment arbitrera-t-il entre la création d’un gymnase et un projet de recherche? C’est mission impossible".

Le département pourrait tirer son épingle du jeu au détriment de la région.
"Un responsable politique a tendance à raisonner en fonction de la circonscription où il est élu. Les conseillers territoriaux seront dans l’état d'esprit de conseillers généraux qui vont se retrouver conseillers régionaux. Je ne les vois pas passer leur vie à la région; quand on est élu sur 20 communes, on défend la population et les maires de son canton", estime Philippe Bluteau.

Avis d'expert - "Le conseiller sera en permanence écartelé entre les différents intérêts" Entretien avec Géraldine Chavrier, professeur de droit public à l'université Paris I-Panthéon-Sorbonne et avocate (cabinet Fidal).

Le Courrier - Selon vous, le conseiller territorial aurait pu être considéré comme inconstitutionnel (1). Pourquoi ?

Selon moi, le moyen sur l'atteinte à la distinction constitutionnelle entre départements et régions était valable. Le législateur a créé une fusion qui ne dit pas son nom. Deux catégories de collectivités subsistent bien, mais elles sont administrées par une seule et même catégorie d'élus, qui représentent les départements mais pas les régions.

Un autre moyen, que j'ai le plus défendu et qui me paraît juste, est la violation du principe d'interdiction de tutelle d'une collectivité sur une autre. Par exemple, concernant la compétence régionale de développement économique, chaque élu sera tenté de défendre l'implantation d'une entreprise sur son département et mettra à mal la décision régionale qui aurait dû viser l'harmonisation du développement sur le territoire.

Le Conseil constitutionnel se prononce sur l'absence de tutelle des régions sur les départements, mais pas sur le cas inverse, dont il a été saisi. Il donne une définition de la tutelle qui ne me semble pas acceptable. Il s'appuie sur celle de la tutelle de l'Etat sur les collectivités d'avant 1982, interdisant de s'opposer à une décision, de la contrôler, etc., qui ne convient pas pour les collectivités entre elles. Le Code général des collectivités territoriales interdit d'ailleurs toute forme de tutelle, ce qui sous-entend que la tutelle peut prendre plusieurs formes.

Le Courrier -Comment envisagez-vous le quotidien du conseiller territorial ?

Une des premières caractéristiques des futurs élus est la défense des intérêts départementaux. L'intérêt régional ne sera que la somme de ces derniers. Il existera une sorte de schizophrénie du conseiller, en permanence écartelé entre ces différents intérêts. Le clientélisme sera aussi beaucoup plus important. Le conseiller sera tiraillé par plusieurs puissances locales : entreprises, associations, etc. Son travail deviendra extrêmement complexe. Par ailleurs, nous ne savons pas trop comment se posera le droit de cumuler des mandats en 2014.

Le Courrier -Existe-t-il un équivalent de cet élu dans un autre pays ?

Ce système n'existe nulle part ailleurs, comme l'a conclu mon collègue Gérard Marcou dans un livre à paraître (2). Une assemblée locale peut élire les membres d'une assemblée du niveau supérieur, comme en Espagne où les élus des provinces le sont au suffrage universel indirect par les conseillers des communes. Mais c'est très différent. Et même ce système est très rare.

(1) Lire l'AJDA (21/12/2009) : "Les conseillers territoriaux : questions sur la constitutionnalité d'une création inspirée par la Nouvelle-Calédonie", pp. 2380 à 2384.

(2) Article "La réforme des collectivités territoriales, une exception française", in "Réformes et mutations des collectivités territoriales", L'Harmattan.

in Le Courrier des Maires - Agathe Vovard - 15 mars 2011